El desarrollo humano territorial de Guatemala se analizó a partir de dos indicadores novedosos, el Índice de Desarrollo Humano Municipal (IDH-M) y el Índice de Privaciones Multidimensional (IP-M) construidos con base a los Censos de Población y Vivienda 2002 y 2018 para los 340 municipios de Guatemala. Con esos indicadores se exploran las diferencias territoriales que existen en el país y cómo evolucionaron entre 2002 y 2018.
Tanto con el IDH-M como con el IP-M se confirmó la existencia de importantes desigualdades dentro del territorio. Esas marcadas diferencias se pueden apreciar al interior de todas las regiones y departamentos e, incluso, entre municipios que pertenecen a grupos en principio similares, como los que albergan grandes ciudades o los que son predominantemente rurales.
En el gráfico 3.1 se indica que, en la distribución de los IDH-M de los 340 municipios en 2018, hay niveles de desarrollo humano muy diferentes al interior del territorio nacional. Por ejemplo, el municipio de Guatemala tiene un IDH-M de 0.791 pero San Miguel Acatán, en Huehuetenango, tiene un 0.501 y Jocotán, en Chiquimula, tiene un 0.497.
Un total de 50 municipios tienen un IDH-M que se puede calificar como “alto”, mientras que 232 podrían ser clasificados como de nivel “medio” y 58 como “bajo”. Un 28 % de la población vivía en un municipio con un desarrollo humano alto en 2018, el 54 % en uno con desarrollo humano medio y el 18% en uno con bajo desarrollo humano.
El IDH-M describe la situación socioeconómica promedio en cada territorio. En municipios urbanos o rurales muy poblados o extensos pueden existir diferencias relevantes al interior de cada una de ellas, por ejemplo, entre barrios de la ciudad de Guatemala.
Gráfico 3.1 En 2018, el 15 % de los municipios tenían un desarrollo humano (DH) alto, el 68 % un DH medio y un 17 % un bajo DH.
Fuente: elaboración propia con base a datos del CNPV 2018.
Al igual que a nivel nacional, entre las zonas más urbanizadas hay también diferencias. Por ejemplo, entre los municipios en torno a la capital (donde la mayoría tienen un IDH-M cercano al 0.8), Quetzaltenango (0.768) o Escuintla, en el departamento del mismo nombre, con un IDH-M de 0.70, frente a Cobán, en Alta Verapaz, con un IDH-M de 0.620 y Chichicastenango, en Quiché, con un IDH-M de 0.576.
Algo parecido sucede en los municipios predominantemente rurales, que varían desde el caso de San Rafael Pie de la Cuesta, en San Marcos, con un IDH-M de 0.690 – uno de los que tienen un IDH-M más elevado en ese grupo -, hasta Fray Bartolomé de las Casas, en Alta Verapaz, (0.548) o Jocotán en Chiquimula (0.497). Hay que resaltar que ningún municipio de esta categoría logró ser clasificado como de desarrollo humano alto.
La figura 3.1 ilustra la geografía municipal del desarrollo humano en 2018: los municipios con mayor IDH-M se ubican en la región central del país en torno a la zona metropolitana, que tiene como centro al municipio de Guatemala; en algunas de sus principales ciudades intermedias, como Quetzaltenango o Puerto Barrios; y en varios municipios que están situados cerca de la costa y/o alrededor de las principales carreteras que van del este al oeste y desde la capital a los puertos en el Atlántico y en el Pacífico.
Es decir, las zonas más urbanizadas y cercanas a infraestructuras de comunicación que facilitan la comunicación del país con mercados externos o que desembocan en puertos o fronteras son las de mayor desarrollo humano. Como se verá a lo largo de este Informe, esto corresponde con patrones históricos de ocupación del territorio que privilegiaron la centralización del desarrollo en algunos núcleos urbanos donde se concentraba el poder económico y político.
Figura 3.1 Los municipios más urbanizados y cercanos a ejes viales importantes tienen un IDH-M más elevado
Además de evaluar y comparar la disponibilidad de capacidades básicas mediante los índices de desarrollo humano, interesa igualmente medir las carencias que enfrentan los seres humanos y que les impiden ejercer sus libertades. A esto último hace referencia el término “pobreza humana” o “privaciones multidimensionales”. Para ello, se construyó un Índice de Privaciones Multidimensionales Municipal (IP-M), con base en datos censales del 2018, que mide las privaciones de un hogar en términos de la calidad de su vivienda, de las características del empleo de sus miembros, de sus carencias educativas, de los servicios básicos de agua y saneamiento a los que no tiene acceso y de sus déficits en el uso de tecnología.
Para llegar al IP-M, se estimó primero la incidencia de esas cinco dimensiones entre los hogares, para ver cuántos de ellos padecen privaciones significativas en esos aspectos. Se calculó también la intensidad de esas privaciones, esto es, cuántas de ellas sufrirían simultáneamente los hogares. Al combinar ambos, se obtuvo el IP-M que varía de 0 a 1: mientras más ese indicador se acerca a 1, mayores son las privaciones multidimensionales en el municipio analizado.
En 2018, la incidencia del IP-M era de 63 % a nivel nacional, es decir, casi dos tercios de la población tenía carencias por encima del umbral mínimo establecido. El IP-M de Guatemala era de 0.32, pero de 0.23 en las zonas urbanas y de 0.46, en las rurales.
Los municipios con mayores IP-M se ubican principalmente en la zona noroccidental, en el norte, en la franja que va desde Huehuetenango hasta el oeste de Izabal, pasando por buena parte del Quiché y las Verapaces. A lo cual se suman algunos municipios de Petén y Chiquimula. En todas las regiones hay una gran dispersión del IP-M. En algunas coexisten situaciones de carencias bajas con otras muy elevadas, por ejemplo, en la zona suroccidental, donde el IP-M varía desde municipios con un índice de 0.15 hasta otros que superan el 0.60.
Gráfico 3.9: En todas las regiones hay mucha variedad de situaciones de pobreza multidimensional entre sus municipios
Como en el caso del IDH-M, hay diferencias entre los municipios con mayor urbanización y el resto de los territorios del país, pero tampoco estos grupos son homogéneos. Los municipios urbanos con menor IP-M son los que conforman la metrópoli en torno al municipio capital o los que albergan algunas grandes ciudades intermedias, pero existen también municipios con ciudades con gran población, como Cobán, Santo Tomás Chichicastenango o Sololá, en los que el IP-M es superior a 0.45. En la propia región metropolitana, hay municipios con un IP-M de 0.3 que contrasta con los bajos índices de privaciones del municipio capital (menos de 0.1).
Cada municipio o territorio tiene diversas combinaciones de logros y carencias. Hay municipios con un IDH-M similar que tienen, por ejemplo, carencias y prioridades diferentes: en algunos, el problema es el acceso a la tecnología; en otros, los graves déficits de servicios básicos y/o la falta de oferta de servicios educativos. En ciertos territorios, las privaciones se concentran en algunas personas y lugares, mientras que, en otros, se enfrentan problemas estructurales que afectan a la mayoría de la población.
Las brechas municipales de desarrollo humano se atenuaron entre 2002 y 2018, ya que todos los municipios aumentaron su IDH-M y los que tenían un índice más bajo en 2002 fueron los que experimentaron el mayor crecimiento en ese indicador. Los factores asociados a esos avances tienen que ver con la mejora de indicadores básicos de educación, de acceso a algunos servicios básicos como la electricidad o el saneamiento básico; a transformaciones sociodemográficas como la reducción de la relación de dependencia; al aumento del empleo en manufacturas y por cuenta propia y a la mayor participación de las mujeres en la economía.
Varios de los factores que inciden en el IDH-M y el IP-M tienen que ver con transformaciones que el país está experimentando: la urbanización está avanzando, aunque de manera heterogénea, la escolaridad aumentó y la economía se diversificó con más mujeres trabajando, menos empleo en la agricultura y una mayor terciarización, fenómenos que no se limitan únicamente a las zonas más urbanizadas.
Sin embargo, pese a esa mitigación de las brechas en el IDH-M entre 2002 y 2018, las desigualdades intermunicipales en ese índice siguen siendo muy elevadas. De igual manera, persiste un acceso desigual a varios servicios básicos, un alto porcentaje de empleo informal, bajas coberturas en la educación secundaria y superior y grandes diferencias territoriales y sociales en el acceso a tecnologías digitales. Elementos que podrían incidir en una desaceleración del aumento del IDH-M en el futuro.
Gráfico 3.2 En todos los departamentos, el IDH-M promedio aumentó entre 2002 y 2018
Fuente: elaboración propia con base en datos del Censo Nacional de Población y Vivienda 2002 y 2018
Cambio territorial: escenarios diversos de desarrollo humano y políticas diferenciadas
En síntesis, el informe describe territorios que experimentaron algunos avances entre 2002 y 2018, pero que enfrentan también desigualdades multidimensionales significativas y estructurales que están transformando y complejizando las condiciones de vida y las posibilidades de mejorar en el futuro.
Captar esas diferencias, especificidades y complejidades territoriales para optimizar el uso de recursos y actuar de manera más efectiva es uno de los grandes retos de la política pública. Es decir, no hay un solo escenario para la mejora del desarrollo humano a nivel local en Guatemala, ni una única estrategia, se precisa de instrumentos que se adapten a la diversidad de escenarios territoriales.
Para desplegar ese tipo de políticas, es importante reforzar las capacidades de los gobiernos municipales, innovar en la territorialización de programas e iniciativas a largo plazo promovidas por el gobierno central y, por supuesto, asociar de mejor manera los esfuerzos de la sociedad civil, del sector privado, y de las comunidades para actuar sobre esos problemas. La cuestión de la coordinación intergubernamental, de la planificación y ordenamiento territorial, del uso de información para entender la complejidad de los escenarios de desarrollo y de la necesidad de mayor participación de la población para que oriente la acción pública son temas ineludibles que requerirán esfuerzos de largo aliento.
Desde una perspectiva temática, hay también novedades, más allá de la agenda de lo que se podría denominar como el “desarrollo humano pendiente”, concentrada en la prestación de servicios y prestaciones sociales básicas sin distinción: la necesidad de densificar los vínculos de las economías locales con los mercados nacionales e internacionales, mediante un mayor esfuerzo en el desarrollo de infraestructuras; sistemas de comunicación y mejores esquemas de relacionamiento entre los actores económicos de los territorios; un mejor acompañamiento de los procesos de urbanización en curso; y un esfuerzo redoblado en la agenda de acceso universal a las tecnologías digitales y a la educación superior y técnica, por mencionar algunas de ellas.
En este capítulo podrá leer más en profundidad sobre los principales cambios socioeconómicos relevantes entre 2002 y 2018, así como las principales carencias en los municipios y hogares guatemaltecos,
